Эксперт Академии о критериях оценки бедности в России
На сайте РИА «Новости» 11 декабря 2020 года были опубликованы результаты опроса фонда «Общественное мнение». Согласно опросным данным, каждый третий считает себя бедным (33%). Остальные почти две трети россиян (64%) отнесли себя к людям со средним достатком и 1% – к богатым. Обращает на себя внимание долговременность пребывания в бедности: большинство тех, кто отнес себя к бедным, жили так всегда (12% всех россиян) или находятся в таком положении уже больше десяти лет (7%). Профессор кафедры государственного и муниципального управления Алтайского филиала РАНХиГС, ведущий научный сотрудник Института экономики и организации промышленного производства СО РАН Алие Сергиенко прокомментировала опросные данные по бедности и возможности их использования в государственной политике.
Официальная статистика
Бедность традиционно является объектом особого внимания государства. В России уже в 2004 г. борьба с бедностью была объявлена приоритетом государственной политики. По программе «Национальные цели развития тысячелетия в РФ» (в рамках программы ООН «Глобальные цели и задачи развития тысячелетия» до 2015 г.) был установлен целевой параметр уровня бедности – 10%. Борьба с бедностью в стране и в мире была актуализирована Повесткой дня в области устойчивого развития до 2030 г., утверждённой Генеральной Ассамблеей ООН в 2015 г. В этом документе в качестве первой цели выделена «Повсеместная ликвидация нищеты во всех ее формах». В 2020 г. для достижения национальной цели развития Российской Федерации на период до 2030 года «Сохранение населения, здоровье и благополучие людей» был установлен целевой показатель «снижение уровня бедности в два раза по сравнению с показателем 2017 года» (см.: Указ Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»).
Бедность, как и благополучие, – понятие многозначное и многоаспектное, и существует множество различных инструментов ее измерения. Но при проведении государственной политики по преодолению бедности органы власти во многих странах учитывают в первую очередь ежегодные данные государственной статистики, что позволяет проводить межстрановые и межрегиональные сравнения в динамике. В России официальная оценка уровня бедности рассчитывается органами государственной статистики с 1992 г. как доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума. Причем справедливо отметить, что с начала «нулевых» методика расчета данного показателя была существенно усовершенствована, в том числе за счет расширения перечня товаров потребительской корзины.
Как проявил себя такой показатель в ретроспективе? Согласно данным государственной статистики, в 1992 г. в стране была зафиксирована самая высокая бедность за всю историю ее наблюдений – 33,5%. После некоторого снижения значительный взлет бедности произошел вследствие влияния финансового кризиса 1998-1999 гг., в результате в 2000 г. она достигала 29%. С начала «нулевых» бедность сократилась в 2,4 раза, до 12,3% в 2019 г. и пока все еще остается за пределами десятипроцентного нормативного значения. За последние почти двадцать лет, несмотря на влияние глобального экономического кризиса 2008-2009 гг. и турбулентность текущего десятилетия, значительный рост бедности наблюдался только в 2015 г. «Корона-кризисный» 2020 год, принесший множество неприятных сюрпризов россиянам, таких как снижение реальных доходов, рост безработицы, сокращение малых форм бизнеса, внес заметный вклад в рост бедности – по предварительным данным она составит 13,5% (по материалам выступления Президента России на пресс-конференции 17 декабря 2020 г.).
Данные официальной статистики позволяют увидеть неравномерность распределения бедности по регионам и ее динамику. Так, в регионах аграрной специализации со значительной долей сельских жителей, таких как Алтайский край, бедность традиционно выше средних показателей по России. Но если в 1999 г. доля бедных жителей края достигала 56,3%, что было в два раза выше чем в России, то через 20 лет, в 2019 г. бедность сократилась более чем в три раза (17,6%), а разница с Россией – до менее полутора раз.
Субъективная оценка
Вместе с тем следует признать, что хотя денежные доходы и являются относительно прозрачным и сопоставимым инструментом для измерения бедности, они не учитывают некоторые важные моменты. За одинаковое количество получаемых денежных доходов, россияне, проживающие в разных регионах, городах и селах, приобретают существенно различающуюся по ассортименту и качеству корзину товаров и услуг. Значимым фактором является и реальная стоимость их получения с учетом территориальной доступности. Например, стоимость получения медицинской услуги для сельского жителя, безусловно, существенно выше, поскольку приходится для ее получения добираться до города. Следует упомянуть и значительную часть пока неуловимых статистикой неформальных, теневых доходов.
Отчасти учесть эти особенности позволяют субъективные оценки населения, получаемые в форме различных опросов. Результаты опросов, как правило, показывают, что восприятие бедности населением как минимум в два-три раза выше официальных данных государственной статистики, оцененных по денежным доходам ниже прожиточного минимума. И даже по данным Росстата в 2019 г., полученным по иной методике, на основе периодически проводимого (не ежегодного) выборочного бюджетного обследования домохозяйств, бедность была существенно выше официального показателя бедности: у 1,9% россиян не хватало денег на еду и для 22,9% затруднительно было покупать одежду и оплачивать жилищно-коммунальные услуги. Кроме того, 62,6% россиян не могли позволить себе покупку товаров длительного пользования, что оценивается как умеренная или относительная бедность. Таким образом, к обеспеченным относятся только оставшиеся 12,6% россиян, из которых только 1,3% можно отнести к богатым, поскольку средств у них, по их оценкам, достаточно, чтобы купить все, что считают нужным.
Новый подход к оценке бедности
Как используются опросные данные органами государственного управления? В силу специфики сбора и значительного проявления субъективной стороны в оценке бедности опросные данные обычно рассматриваются лишь как дополнительный показатель к официальным данным статистики. При этом признается, что ценность опросных данных существенно вырастает при мониторинговых исследованиях бедности, которые могут себе позволить только крупные опросные центры, такие как ВЦИОМ, ФОМ, «Левада-Центр». Но и в этом случае федеральные органы власти ориентируются в большей мере на происходящие изменения в субъективных показателях бедности, нежели на их масштабы. А органы субъектов Федерации крайне редко могут воспользоваться такими данными при принятии управленческих решений из-за особенностей выборки (малых объемов либо исключенности региона из выборки).
Итак, учитывая возможности и ограничения использования официальной статистики и опросных данных в государственной политике сокращения бедности, на наш взгляд, давно назрела острая необходимость перехода к комплексной, интегрированной и дифференцированной по группам населения оценке бедности, адекватно учитывающей не только денежные доходы, но и их натуральную составляющую (что, например, важно при оценке доходов сельских жителей), а также доступность и качество рабочих мест, образования, здравоохранения и других социальных услуг. На государственном уровне это возможно осуществить путем организации широкой сети информационных центров при органах региональной власти, использующих новые технологии сбора и обработки так называемых больших данных. Тогда у каждого губернатора на столе будут регулярно появляться сводки данных комплексно оцененной бедности, что позволит своевременно и адекватно реагировать на ее изменения, а значит, в частности, эффективно реализовать государственную политику снижения бедности в два раза до 2030 г.
